위험사회 한국의 재난안전 관리방향과 과제

석재왕(건국대)

1. 서론 

o 사회학자 울리히 벡(Ulich Beck)이 현대 사회를 ‘위험 사회’로 규정한 데서 알 수 있듯이 우리의 삶 속에서 재난과 사고가 끊임없이 발생하면서 일상이 위협받고 있음. 과학기술과 지식의 발달로 인간은 각종 재난으로부터 안전한 삶을 영위할 것을 기대. 

o 그러나 지구 온난화, 신·변종 전염병 확산, 도시 과밀화, 세계화와 관광인구 증대로 인한 유동 인구의 확대, 초고층 건물의 증대, 과학기술의 불완전성 등으로 우리의 삶을 위협하는 새로운 위험요소가 지속적으로 증대 

o 특히, 한국은 특별히 위험한 사회로 이는 새로운 위협 유형 뿐 아니라 한국 사회에 내재된 독특한 위험이 존재하기 때문임.

- 압축적 근대화 과정에서 태동된 위험추구 경향, 위험소통의 부족, 부패 고리의 고착, 조급증, 안전 불감증 등의 부작용은 21세기 정보화시대 한국사회에 여전히 잔존.인간의 삶을 위협하는 요인들이 과거 보다 더 심각하게 다가오고 있으며 향후 우리 사회의 위험성을 심화시킬 가능성이 높음. 

o 이 글은 이 같은 문제의식에 기초하여 위험 사회 한국의 재난관리 방향과 구체적인 방안을 제시하는 데 목적이 있음. 이를 위해 위험의 특성들을 살펴보고 재난·사고의 발생 원인을 다층적 차원에서 분석. 재난의 원인이 개인의 부주의나 기술의 부족, 규정의 부재 등 미시적 차원과 함께 역사·문화 등 구조적 차원에서 발생하는 원인들을 살펴볼 것임.

o 재난에 강한 사회를 위해 안전을 최고의 가치로 인식할 것과 민관 총력대응체제 구축, 위험 커뮤니케이션 강화 등을 대안으로 제시

 2. 현대 위험사회의 특징과 안전 딜레마

 가. 불확실성의 증대, 위험이 일상화

o 전근대 사회에 비해 과학기술 발달은 분명 위험은 감소, 적어도 자연재해는 예측기술이나 보건의학 기술 발달로, 위험은 감소된 것처럼 보이고 있음.

o 그러나 지구 온난화, 새로운 신·변이 전염병 확산, 도시 과밀화, 세계화, 관광객 등 유동 인구의 증가, 초고층 건물의 증대, 과학기술의 불완전성 등으로 우리의 삶을 위협하는 새로운 위험요소가 지속적으로 증대

o 특히, 화학물질·세균 등 보이지 않은 위험이 증대하고 원인의 복합성, 연쇄성, 피해의 대규모성이 주요 특징인 복합재난이 만연

 - 일국의 재난이 글로벌 차원으로 확산, 자연재해 해일로 인해 산업 재해인 원전누출 사고로 연계하여 발생, 산사태로 건물이 붕괴 

- 모호한 경계와 융합기술은 재난 발생시 책임규명을 어렵게 만드는 요인 

o 인간은 과학과 지식으로 안전사회를 추구하였으나 기술적인 결함이나 인간의 부주의, 예측과 경로 추적이 어려운 위험의 발생으로 우리의 안전이 위협받고 있는 실정임

나. 국가와 과학기술의 중요성이 증대, 불신감도 증대 

o 현대 모든 국가는 위험을 체계적 관리하고 통제하는 노력을 경주. 한국의 경우에도 헌법 제 34조 제6항에서 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다”고 규정. 

o 복지국가화 경향에 따라 국민들은 국가가 재난사건에 개입하여 예방하고 국민을 보호해야한다는 생각. 국가가 실패할 경우 불신과 저항에 직면하게 됨. 예를 들어 선박의 침몰이나 교량이 붕괴되었을 경우 그 원인이 자연에 있는 것이 아니라 국가나 지자체의 잘못된 정책결정이나 부주의, 부패구조에 있다고 평가. 경우에 따라서는 국가의 의무 불이행에 따른 보상이나 소송을 제기. 

o 위험 원인의 복잡성과 불분명한 책임소재를 둘러싸고 피해자와 국가간의 갈등은 심화. 특히, 국가와 위험소통 구조가 마련되지 않은 경우 사회적 비용은 급증. 기후 변화와 같은 대규모 재앙은 국가가 적절히 대응하지 못할 경우 국가의 안전보장 기능을 무력화 시키고 국가의 권위와 정당성을 훼손시킬 수 있음(박미우·이진우 옮김, 2007: 81). 

다. 재난과 에너지 이슈의 안보화(securitization) 현상 가속화 

o 전통적으로 안보는 “적의 군사력에 의해 자국의 핵심 가치에 대한 위협이 없는 상태”를 의미. 그러나 1990년대 UN은 인간안보(Human Security) 보고서에서는“가정, 직장 등 일상 생활양식이 갑작스럽게 파괴되는 것으로부터 보호하는 것”으로 정의하면서 안보범주에 재난과 사고를 포함(UNDP, 1994:22) 

o 특히, 최근 신흥안보(emerging security)개념은 재난과 사고의 안보화 경향을 보다 분명하게 보여주고 있음. 재난과 보건 이슈(예, 코로나19사태)와 같은 비안보적 이슈가 특정 상황과 사건(예, 미중경쟁)과 조우하면서 안보적 이슈로 전환 

* 코로나 19사태시 정보기관 CIA와 이스라엘 정보기관 모사드가 중국의 코로나19 상황을 분석하고 진단키트를 구매하는 데 개입 

o 글로벌 공급망의 불안성이 심화됨에 따라 에너지수급 국가안보 핵심 아젠다로 부상. 기술과 반도체가 한미 동맹의 핵심 요소로 부각되고 있으며 미중 경쟁격화의 근저에는 기술 패권이 자리잡고 있음. 

o 대형 재난·사고 및 에너지 수급이 안보이슈로 발전하는 경우 예산과 인력, 정책결정과정, 감사 등 다방면에서 비밀성이 보장되는 특혜를 부여 

* 과잉 안보화를 방지는 것도 매우 중요한 과제 

라. 풍요로운 삶 가운데 위험성의 증대 

o 과학기술의 발전과 보급에 따라 과거 보다 문화, 경제적으로 풍요하게 된 것은 분명함. 그러나 이면에는 치안·보건 및 안전위협 등 적지 않는 새로운 위험들을 양산 

o 의학 예방 기술이 발전, 보급되면서 인간의 삶의 질은 크게 향상되어 왔으며, 세계 대부분의 지역에서 영아 사망률이 크게 낮아 졌으며, 인간의 수명이 연장되었음. 안전에 대한 요구와 안전관리체계에 대한 준비가 더욱 필요하게 되었다는 점을 시사. 

o 2021년 기준 한국의 기대수명은 한국인 기대수명 83.6세(여자86.6세, 남자80.6세)로 OECD 회원국 중 다섯 번째로 높은 것으로 나타났음. 

o 2018년 이후 우리나라의 65세 이상 노인 자살율·빈곤율 OECD국가 중 가장 높은 수준이며 노인 범죄율은 전체 피의자의 10%를 상회(2021년 기준),지속 증가하는 추세. 노인들의 심리적 불안과 사회적 고립이 범죄를 유발의 원인으로 작용.

3. 한국사회 위험의 특징과 안전 의식 

가. 위험의 이중성, 새로운 위험의 폭증 

o 산업화와 정보화를 경험하면서 전통과 근대 그리고 탈근대를 동시에 나타난 전통적 위험과 새로운 위험으로 다양한 위험이 대두 

o 환경 및 생태계의 문제, 기업·금융 등의 구조적 위험요소와 대량실업 문제, 성희롱, 대규모 건축물 붕괴, 가스사고, 사이버 테러와 침해 등

나. 사회적 조정 기재의 부재 

o 안전 관리와 관련 복잡한 관리주체와 모호한 법령 등은 사회 단위간의 협력과 조율을 저해. 

- 재난대응이 곤란하고 발생시 책임회피 가능성, 피해는 국민의 몫

* 서울 지하철 5호선 광화문역 출입구(9개)의 관리 주체가 4개. 우리나라의 경우 안전관리 관련 도·시와 군 등 지자체 간 권한과 이해관계가 충돌 

o 체계수준의 합리성 보다는 조직과 개인적 이익의 극대화를 추진하는 행태가 여전히 잔존 

o 신뢰가 부족하고 갈등이 심각하여 위험 이슈에 대한 조정과 합의가 어려움

* 한국의 갈등 지수는 OECD국가중 3위(2016년 기준)이며, 한국인 89%가 사회적 갈등이 심각하다고 인식(2021년 기준) 

나. 위험유형·개인 성향 등에 따라 위험인식의 큰 편차를 시현 

o 재난·안전 위험인식(2021년 서울시민 기준)은 100점 만점에 46.3점으로 중간에 못 미치는 수준(2022, 신상영외) 

o 건강위험·생활안전 등 개인의 일상생활에 직결되는 위험에 대해서는 위험도를 높게 인식 

- 미세먼지, 개인정보유출·침해, 감염병, 교통사고 등

o 발생빈도가 높지 않거나 일상적인 체감도가 낮아 쉽게 잊히는 재난유형은 위험도를 낮게 인식하는 경향 

- 수해·폭설·한파·지진 등 자연재난과 폭발·붕괴·넘어짐·추락·감힘 등 시설재난과 생활안전사고는 위험도를 낮게 인식

o 에너지의 종류가 다양한 만큼, 안전측면에서는 많은 편차를 보이고 있음

- 원전은 효율성은 높으나 위험하며, 석탄은 저렴한 대신 이산화탄소 발생량이 많으며 재생에너지는 에너지 역할에 한계. 과학적인 평가가 중요 

- 전력·가스 등 국민생활에 필수적인 에너지에 의한 직접 사고는 발생빈도가 높지 않아 체감도가 낮고 국민들의 위험도가 높지 않은 상황 

* 미세먼지(75.7%), 개인정보유출(71.7%), 교통사고(68.4%), 감염병 확산(70.9%), 강력범죄(64.0%), 화재(63.1%), 폭염(61.6), 화학물질사고(58.2%), 폭발(55.9%) 등 순으로 나타남(신상영 외, 2022: p.61) 

- 그러나 방사능 유출 등 원전사고에 대해서는 매우 높은 우려감을 표출 

o 신재생 에너지도 다양한 위험유형이 지속 발생 

- 집중호우·태풍으로 인한 태양광·풍력발전소 부지 훼손, 전기저장장치 화재, 제품 결함, 풍력발전소 타워 구조물 파손, 감전사고 등 

- 협소한 국토로 인한 재생에너지의 잠재량 부족과 간헐성으로 인한 전력수급 불안정 문제를 야기(안영환, 2021.12) 

* 신재생에너지 설비의 경우 소규모 특성상 중대재해처벌법 규정을 적용되지 않는 경우가 많아 지속 보완할 필요. 국민들의 위험도 측정 사례가 없으나, 주거지와는 이격된 장소에 설치된 데다 친환경 이미지로 인해 위험도는 상대적으로 낮은 것으로 평가 

다. 국가에 대한 과도한 기대와 낮은 신뢰도, 자력 구제 시도 경향

o 治山治水는 군주의 주요 업무이며 재난발생은 군주의 不德의 소치로 간주. 국가를 재난관리의 핵심 주체로 인식하는 중앙집권적 유교문화 전통.

1960대 국가가 자원을 동원, 배분하며 경제발전을 견인했던 발전국가의 경험이 국민으로 하여금 국가에 과도하게 기대하게 만든 요인으로 작용. 

o 국민은 재난관리의 주체라기보다는 구휼의 대상. 그러나 국가가 대형사고와 재난을 효과적으로 예방·대응하지 못한 경우가 많아 국민적 불신을 초래 

o 낮은 공적 신뢰와 사회 안전망에 대한 불신으로 인해, 한국인들은 당면한 위험 문제를 스스로 해결해야 한다고 인식. 위험 발생 시 연줄 등의 개인적 연고를 활용한 해결책을 시도 하는 경향도 존재 

- 사적관계나 편법을 통해 사익을 추구하거나 위험 관리에 익숙한 우리 문화나 관행과 높은 관련성. 동일한 사건발생시에도 자신은 타인보다 안전하다고 생각.

4. 대응 방향 : 재난과 사고에 강한 사회를 위하여 

가. 안전을 국가·기업운영에 최우선적 가치로 설정 

o 국가는 헌법 제34조의 정신과 윤석열 정부의 공약을 국정운영의 철학·비전 및 정책에 구체적으로 반영 

- 윤석열 정부 공약 : 민관협업, 재난관리 체계 개선, 디지털 재난관리체계, 국민의 생활안전, 스마트 소방안전 등 

* 미국 정부의 역할 : 테러로부터 안전한 국가유지(94%), 자연재해에 대한 대응(88%), 안전한 음식과 약품의 보장(87%), 이민정책(81%), 경제정책(74%) 등 순으로 나타남(Pew Rearch Center, 2015). 

o 기업은 매출액과 영역이익 창출 뿐 아니라 근로자들의 안전이 사업주나 최고 경영층이 운영상 최고 가치로 인식하고 조치 

* 중대재해처벌법은 실무 차원의 안전관리 조치보다는 경영책임자의 안전조치를 우선적으로 요구 

o 국민들의 안전의식 제고, 교육의 내실화

* 고등학생까지 조기교육 실시, 온라인 교육의 한계성 보완, 실습교육 강화 등 

o 안전은 반드시 비용을 지불해야 되는 고비용 재화라는 사실을 인식

* safety is not free

나. 민관 총체적 대응체계 구축 

o 현대 재난과 사고는 정부만으로 대응이 불가능하기 때문에 정부·지자체· 지역사회·기업·NGO·민간단체 등 다양한 주체들의 참여와 협조가 긴요 

* 2012년 미국 연방재난관리청(FEMA)은 “국가가 더 이상 유일한 재난관리자가 아님을 선포”하고 지역사회 위주 총체적 지역사회 접근(whole community approach) 방식을 제시 

o 특히, 지역에 이해관계가 높은 지역 기업, 상인 및 주민들의 자발적인 참여와 헌신을 이끌어내는 것이 무엇보다 중요. 

* 지자체는 여전히 재난·안전관리의 주체, 정부는 적극 개입·지원해야 함 

o 정부 및 지자체에서 운영중인 민관협의체의 구성과 운영 방식을 개선

* 국민 안전의식 함양, 실무자 참여 확대, 기관장의 관심제고, 비상 대비·

대응역량 강화 등

다. 위험 소통강화, 사회적 신뢰회복 

o 정부(지자체) : 과학적이고 정확한 정보 제공, 전문성과 책임성을 강화, 위기대응 역량 제고. 정부는 지자체와 지역사회를 대상으로 지원(support)하고 권한을 부여(empowering)해야함 

o 국민 : 성숙한 안전의식 함양, 사고 피해기술 체화 등  

o 방송·언론 및 인터넷 : 불안감 증폭이나 오보를 최소화하고 안전의식과 대응역량 강화를 위한 지식·정보제공 측면 보강 

* 언론에 노출된 재난 및 사고 유형일수록 위험도에 대한 인식이 제고

o 전문가는 국민들이 가장 신뢰하는 집단인 만큼, 적극적인 역할이 중요 

* 전문가(61.7%), 행정기관(56.1%), 방송/언론(48.6%), 시민단체(45.0%), SNS(39.9%)(신상영외, 2022). 

o 안전문제의 비정치화, 정치논리 보다는 전문지식과 담론에 의한 문제 해결 

라. 재난·사고의 원인규명을 위한 조사분석 및 관리 시스템의 작동 

o 사고 발생원인 통계는 재발 방지를 위해 매우 중요한 자원이나 부실한 경우가 많아 사고 원인을 파악하기 불가능한 경우가 다수(신상영 외, 2022) 

* 2016~2020간 서울시 붕괴사고 80.2%가 원인 미상

o 사고 조사시 전문가를 포함, 공무원들의 전문성 제고, 사고자료 DB 구축·공유 

o 실제 사고 발생시 재난관리 시스템의 작동여부 사전 점검, 내실화

* 태풍 힌남노 발생시 일부 재난안전통신망과 홍수피해지도의 효과 별무

* 전문인력 확충과 효율적 배치, 조기경보체계 구축, 보고체계의 단순화 등 

o AI 등 첨단기술 기반 선제적 예방·대비 위주의 재난 관리 

* 자연재해가 사회적 재난으로 발전하는 ‘기술자연복합 재난’ 대응책 마련 등(김동주·강현호, 2020). 

마. 안전대책 수립시 국민의 편의와 기업의 부담을 고려 

o 재난예방과 관리는 비용을 발생시키는 만큼, 지속 가능한 대책이 되기 위해서는 국민의 불편을 최소화하고 기업(특히 중소기업)이 과도하게 비용을 부담하지 않는 방향으로 진행 

* 기업의 경우 인력과 예산의 확충, 교육, 시설 유지 및 보수비용이 증가 

o 탄소중립 정책의 실현과 산업 경쟁력의 강화와 조화·공존 방안을 모색 

o 중대재해처벌의 경우 “의무이행에 필요한 관리상 조치”가 불분명한 가운데 추가 인력확보 및 예산 편성, 전담 부서 설치, 교육 및 훈련 등을 요구 

o 재난과 사고가 불가피한 만큼, 처벌을 통한 예방은 한계가 있다는 점을 인식할 필요 

* 산업안전보건법 시행(2020.1.16.)이후 재해율과 사망률이 소폭 증가, 중대재해처벌법 시행(2022.1.27.)이후 단기적으로 뚜렷한 성과를 찾아보기 어려움 

참고문헌 

< 단행본 > 

노진철(2010), 『불확실성 시대의 위험사회학』, 한울 아카데미.

박미애·이진우 옮김(2010), 『글로벌 위험사회』, 도서출판 길.

신상영·조권중·남현정·김상균(2022), 『서울시민 재난사고 위험인식 특성과 안심도시 시사점』, 서울연구원. 

송해룡·김원제 지음(2014), 『한국사회 위험특성과 한국인의 위험인식 스펙트 럼』, 성균관대학교 출판부. 

UNDP(1994)Human Development Report, New York: Oxford University Press.

< 논문 > 

김동주·강현호(2020), “자연기술복합재난 관리를 위한 법제 개선방안 연구,”『인하대법학문제연구소』 vol.23, no.4, pp. 31-67. 

김원제(2002), 『한국사회 위협 특성과 치유』 , 제 2회 사회연구 학술상. 

안영환(2021), “2050 탄소중립 추진 현황 및 주요이슈,” 사단법인 미래학회.